农业生产托管：新时代现代农业发展新动能

　　2035年我国基本实现现代化时，农业也要基本实现现代化，否则国家现代化不但缺乏有力支撑，同时也不完整。未来20年我国农业现代化的重要任务是实现小农户生产经营现代化，新时代现代农业发展新动能的构建应当直接指向破解小农户农业生产现代化困局。实践证明，加快发展农业生产性服务业，大力推进农业生产托管，是解决这一问题的重要路径。

　　小农户发展现代农业的主要困难和路径选择

　　党的十九大报告指出，“巩固和完善农村基本经营制度……保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，进一步坚实了我国现代农业发展的制度基础，维护了农民群众发展现代农业的主体地位。可以预见，在相当长的时期内，以小农户为主的家庭经营仍是我国农业的基本经营方式。

　　从国际经验看，以日韩为代表的东亚小农经营模式能够兼容现代农业发展，但其前提是建立起有效的资本、技术和管理等现代要素与小农户的联接机制。在日本和韩国，这个联接机制主要由农协系统承担。事实上，现代农业是一个社会化大生产过程，即使是以法德为代表的欧洲中等规模农场经营模式和以美国为代表的大规模农场经营模式，都离不开农业社会化服务的有力支撑。

　　我国小农户发展现代农业必须解决以下问题：一是小农户如何对接社会化大生产；二是小农户如何对接资本、技术和管理等现代要素；三是如何让小农户具有实现上述对接的积极性。改革开放近40年来，上述三个问题的时空条件发生了很大的变化，一个最主要的变化就是我国农业正在实现以人力畜力为主时代向以机械化为主时代的转变，推动这一进程的主要力量是农业劳动力短缺、老龄化、兼业化和农业劳动力机会成本不断上升以及农业资本、装备和技术能力提升，例如有时候农民打一天工比种一亩小麦赚得更多。与此同时，随着社会发展，农民像过去那样从事辛苦的人力作业意愿大大减退，农民不愿意干重活了。所有这些预示着我国农业正在走向一个新的时代。

　　新时代现代农业发展新动能依然主要来源于农民群众和市场。推进新时代现代农业发展应当顺应以人力畜力为主向以机械化为主转变的历史趋势，顺应大部分农民希望退出繁重人力畜力作业方式但不愿意退出一家一户经营模式的愿望。在实践中，适应以上趋势主要有两种方式；一是承包地经营权流转。在“三权”分置条件下，将经营权流转到合作社、家庭农场、龙头企业等新型经营主体手中，实现土地与社会化大生产以及现代资本、技术、管理的融合。这种模式的好处是，农民可以从农业经营中脱出身来，分享固定收益，不承担农业经营风险；不足之处是，新型经营主体需要向农户支付流转费，客观上增加了发展现代农业的成本，例如在2016年前后，相当多的平原地区，一亩地流转费用达到800-1200元。

　　另一种模式是农业生产托管。农业生产托管是农户在不流转土地经营权的情况下，将农业生产中的耕、种、防、收等全部或部分作业环节委托给服务组织完成的一种经营方式。近年来一些有名的农业经营模式，比如山东的“土地托管”、湖北的“代耕代种”、江苏的“联耕联种”、四川的“农业共营制”，都属于农业生产托管范畴，它们都是由社会化服务组织完成主要或重点作业环节。在全国，包括单个或多个作业环节托管在内的各种农业生产托管模式相当普遍，据初步统计，截止到2016年底，全国以综合托管系数计算的托管面积为2.32亿亩。托管模式的好处是，农民依然保持了家庭经营的主体地位，自负盈亏、自担风险；社会化服务组织则从托管服务中收取费用，不需要支付流转费，同时通过社会化服务实现了资本、技术和管理等现代要素对传统农业的改造。

　　以农业生产托管方式实现小农户农业现代化具有广阔前景

　　党的十九大报告指出，“健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”。农业生产托管，是社会化服务直接服务农业和农户最具有时代意义的方式，是实现农户与现代农业发展有机衔接的重要经营模式。

　　农业生产托管兴起有着深刻的经济社会原因。近些年来，由于农业劳动力短缺、老龄化问题严重和劳动力价格上升，农户以自有劳力畜力和简易作业机械为主在承包耕地上自主完成农业作业环节的方式，已经不如将主要生产作业环节委托给机械化、科学化和规模化程度高得多的社会化服务组织来完成更为合算、效率更高。以湖北天门市华丰农业专业合作社为例，2016年耕、种（插秧）、收三个主要作业环节费用情况是：农户自己耕一亩折合费用为80元，托管费用为50元；自己插秧一亩折合250元，托管费用为120元；农户自己收割一亩折合80元，托管费用为每亩50元，综合费用差达到46%。根据我们在一些平原农区调研的情况，大体上农户自已耕种与托管给社会化服务组织，各个作业环节费用差虽有不同，但总体费用节约20%－40%，有的甚至更高。费用节省、效益增加的主要原因是生产资料大规模采购导致价格下降、机械费比人工费大幅度降低、作业效率和质量大幅度提高、收获损失减少等等。同时，农村劳动力老龄化严重已成普遍趋势，成为农业生产托管兴起的一个重要社会原因。一些老年劳动者已经没有能力和意愿干比较重的农活，只能将一些农业生产作业环节托管出去。

　　总的来看，农业生产托管的优势有以下几个方面：

　　一是能够适应农户的多样化需求。现在相当一部分农户的状况是，离开土地但没有完全离开土地，离开农村但没有完全离开农村。也还有大量的农村劳动力能干一些农活，但干不了太多的农活，想搞机械化和规模化，靠自己的力量又搞不成。这些农户根据自身的兼业状况和劳动力状况，可以将全部农活托管给服务组织，也可以将部分农活托管给服务组织，比较灵活。

　　二是有利于维护家庭经营的基础性地位。采取托管方式，即使是全程托管，种什么种多少仍由农户自己说了算，依然属于家庭经营。如果采取流转方式，农户在一定程度上放弃了家庭经营。从历史经验看，农民离开土地的过程是一个渐进的过程，甚至是一个反复的过程，家庭经营具有包容消化这个过程中发生的成本和风险的体制机制能力，而农业生产托管是实现这一包容能力的重要方式：在托管条件下，农民与土地及农业生产的关系可以很紧密也可以很松散，但不论紧密或松散，都不影响农业现代化的推进。

　　三是有利于发展壮大农村集体经济。为家庭经营提供社会化服务、开展统一层次的经营一直是农村集体经济组织的重要功能。近些年来，湖北一些地区村党支部依托集体经济组织举办合作社，联系社会化服务组织为农户提供生产托管服务，既服务了家庭经营，又壮大了集体经济，是集体经济的重要增长点。

　　四是有利于降低农业规模经营发展的成本和风险。以安徽为例，2016年全省耕地流转面积达到3100万亩，估计流转费总规模达到250亿－300亿元，这形成了农业发展成本。通过托管发展服务集中式规模经营则不用支付流转费。同时，规模经营主体将耕地流转过来也集中了风险，比如湖北当阳县2016年发生洪水灾害造成减产，通过流转集中土地的主体必须按规定支付土地流转费，损失较大，而开展托管的主体则基本没有损失。小农模式的重要优势之一是风险分散，托管方式保持了这一优势。

　　加快发展农业生产性服务业，大力推进农业生产托管

　　农业生产性服务是贯穿农业生产作业链条，直接完成或协助完成农业产前、产中、产后各环节作业的社会化服务。换句话说，农业生产性服务是“直接替农户干农活”的那部分社会化服务。没有农业生产性服务业的充分发展，就没有农业生产托管广泛开展；同时，没有农业生产托管这种服务农户和农业的好形式，农业生产性服务业的发展就缺乏强大推动力。2017年8月，农业部、发改委、财政部三部委联合下发了《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》(农经发【2017】6号)，农业部办公厅下发了《关于大力推进农业生产托管的指导意见》（农办经【2017】19号），我们要全面贯彻落实。

　　一是高度重视。要充分认识发展农业生产性服务业和农业生产托管的重要性，将其作为带动小农户建设现代农业的有效举措，同时作为推进农村创业创新的重要领域，摆上工作日程。要加强各方面协作，落实分工和责任，形成协同推进农业生产性服务业和农业生产托管发展的有效工作机制。要总结宣传和推广好经验好做法，充分发挥典型的引领示范作用。

　　二是加大政策支持力度。在加快发展农业生产性服务业方面，要通过财政扶持、信贷支持、税费减免等措施，大力支持各类服务组织发展，特别是要着力解决农资、农机、农技等社会化服务融资难、融资贵、用地难问题。关于农业设施建设用地，应该说政策是有的，但落实得不理想。在推进农业生产托管方面，要根据本地区情况，因地制宜确定当地重点支持开展托管的环节、模式等。粮棉油糖等大宗农产品关系国计民生，要重点支持粮棉油糖等大宗农产品生产托管；要按照补齐现代农业建设短板的要求以及农民群众的欢迎程度，确定本地区重点支持的托管环节和服务内容，例如统防统治、秸秆还田、地膜回收等；要依据当地农户的生产需求、服务组织的服务能力，确定在本地区重点支持的托管模式，如单环节托管、多环节托管、全程托管，等等。

　　三是加强行业引导。推进服务标准建设，鼓励有关部门、单位和农业生产托管服务组织研究制定符合当地实际的服务标准或服务规范；加强服务价格指导，农业生产托管服务价格由供需双方按照市场原则协商确定，但要加强对服务价格的指导和监督，保障农户利益。加强社会化服务组织动态监测，对服务质量不符合要求、群众不满意的服务组织，要督促改正；对于服务能力强、服务效果好的组织，给予重点扶持。（作者单位：农业部农村经济体制与经营管理司）