《中华人民共和国农民专业合作社法》释义第一章第一条

第一章   总  则

第一条  为了规范农民专业合作社的组织和行为，鼓励、支持、引导农民专业合作社的发展，保护农民专业合作社及其成员的合法权益，推进农业农村现代化，制定本法。

【释义】本条是关于立法目的的规定。

一、为什么要专门制定农民专业合作社法

20世纪80年代，我国农村确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，农民获得了生产经营自主权，成为独立的财产主体和市场主体，极大地解放了农村生产力。但是，随着经济社会快速发展、市场竞争日趋激烈，小规模家庭庭经营的弱点也逐渐显现。如何提高家庭经营抗御自然风险和市场风险的能力，将小规模的分散经营与国内、国际大市场对接，是我国加快农业与农村经济发展的重要问题。面对这个问题，广大农民群众在家庭承包经营的基础上，创办了多种形式的农民专业合作经济组织，并使其成为农业产业化经营的重要组织载体。党和国家从农民专业合作经济组织一出现，就为其发展提供了宽松的政策环境，各级党委、政府也为支持其发展，组织各有关部门和单位做了大量的指导、扶持、服务工作。实践证明，农民专业合作社是解决“三农”问题的一个重要途径，它可以提高农业生产和农民进入市场的组织化程度，有利于推进农业产业化经营和农业结构调整，稳定地增加农民收入，也为落实国家对农业的支持保护政策提供了一个崭新的渠道。但是，由于没有统一的法律制度规范，加上各地方经济社会发展水平的差异较大，农民专业合作社在发展中呈现出组织形式、运行机制、发展模式的多样性，实践中也暴露出一些问题和困难，迫切需要国家采取法律和政策措施加以解决。例如，农民专业合作社的法律地位不明确，许多合作社内部运行机制不健全，不能真正实行民主管理，不利于保护农民成员的民主权利和经济利益。因此，通过立法，明确农民专业合作社的市场主体地位，保护农民的利益，支持和引导农民专业合作社健康发展，是非常必要的。2006年10月31日，十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《中华人民共和国农民专业合作社法》，为农民专业合作社的发展提供了法律保障。

二、为什么要修改农民专业合作社法

农民专业合作社法自2007年施行以来，为农民专业合作社的规范和发展提供了坚强的法律保障，有力地促进了农民专业合作社快速发展。2007年，全国各类农民专业合作经济组织只有15万家，截至2017年年底，在工商部门登记的农民专业合作社达到201.7万余家，是2007年年底的78倍；实有入社农户近1.2亿户，约占全国农户总数的48.1％。农民专业合作社的发展实践证明，农民专业合作社这一组织形式，对于增加农民收入，加快构建新型农业经营体系，发展适度规模经营，推进农业现代化发挥着重要作用，它们已经成为引领适度规模经营的新型农业经营主体，成为实现小农户和现代农业发展有机衔接的有效载体。但是，随着农村分工分业深化，农民专业合作社的发展出现了许多新情况，农民专业合作社法的一些规定已不适应合作社实践发展的需要。一是一些农民专业合作社由单一的生产经营向从事多种经营和服务的综合化方向发展，需要对专业合作社的内涵重新界定。二是依托当地自然或传统资源优势成立的农村民间工艺及制品合作社、休闲农业与乡村旅游合作社等经营范围不断扩大、服务领域不断拓宽的多种新型合作社不断涌现，需要予以规范和扶持。三是一些专业合作社存在管理不民主、财务制度不健全等问题，影响和制约了合作社的健康发展，需要进一步规范和完善其内部运行机制。四是一些地方的专业合作社为扩大规模，增强竞争力，专业合作社之间成立的联合社缺乏相应的法律规定，需要明确其法律地位，规范和保障其发展。

三、本法的立法目的

1．规范农民专业合作社的组织和行为。此次修法将“规范农民专业合作社的组织和行为”前移作为第一个立法目的，主要是考虑到当初在制定农民专业合作社法时，为了促进农民专业合作社的快速发展，对合作社的设立、管理制度都比较宽松，也没有明确严格的退出机制，导致实践中出现了一些“挂牌社”“空壳社”；有些合作社成员大会、理事会、

监事会流于形式，管理不民主，甚至变成了家庭社；有的合作社“合而不作”，成员仍“单打独斗”；有的合作社财务不公开、管理制度不健全；有的合作社不开展经营活动，长期处于休眠状态。因此，这次修法，将“规范农民专业合作社的组织和行为”作为第一个立法目的，以提高农民专业合作社的发展质量和水平。农民专业合作社作为一种企业形式，有相对特定的法律地位、组织织形式及行为规范要求，本法作为以农民专业合作社为特定调整对象的专门法律，必须要对农民专业合作社的设立、变更、终止，农民专业合作社应遵循的原则，农民专业合作社章程，农民专业合作社的内部组织机构，成员的权利与义务等作出明确的规定，以规范农民专业合作社的组织和行为。

2.鼓励、支持、引导农民专业合作社的发展，保护农民专业合作社及其成员的合法权益。经过十多年的发展，农民专业合作社的数量已达200多万家，一些合作社在特色农业、特色产品等方面积累了一定的优势。但是，农民专业合作社的整体实力仍然偏弱，规模普遍较小，市场竞争力不强。实践中，一些农民专业合作社在生产经营中遇到一些不平等的待遇，在向公司投资、获得银行贷款、从事农产品深加工以及其产品进入超市销售等方面存在一定的限制。因此，这次立法仍然要坚持鼓励、支持、引导农民专业合作社的发展，保护农民专业合作社及其成员的合法权益。例如，这次修法特意增加规定：国家保障农民专业合作社享有与其他市场主体平等的法律地位；还根据许多农民专业合作社的意见，专门在扶持措施中增加了用电用地等方面的支持措施。地方各级政府有关部门，尤其是基层有关部门，要切实转变观念，增强服务意识，不要总想着如何去管理合作社，应当充分发挥部门职能对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务，努力营造公平竞争的市场环境，为合作社的发展创造良好的外部环境。要切实将国家支持农民专业合作社发展的各项优惠政策落到实处，使农民专业合作社享受到实实在在的好处，有获得感。

3.推进农业农村现代化。党的十九大报告在“乡村振兴战略”中提出“加快推进农业与农村现代化”。农民专业合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展适度规模经营事务新型经营主体。发展好农民专业合作社，有利于实现小农户和现代农业发展的邮寄衔接。各级人民政府应当按照法律规定，尽快建立完善农民专业合作社工作的综合协调机制，把统筹指导、协调、推动农民专业合作社的建设和发展作为实现乡村振兴战略的重要抓手，推进农业农村现代化。